Центр информации по правам человека в Эстонии подготовил анализ проекта Закона о соотечественниках

03.10.2008.
 

Обсуждение проекта Федерального закона РФ «О РОССИЙСКИХ СООТЕЧЕСТВЕННИКАХ ЗА РУБЕЖОМ» вызвало живой интерес среди российских соотечественников, проживающих в Эстонии. Центр информации по правам человека в Эстонии подготовил документ «Юридический анализ проекта и предложения по проекту». Документ был представлен в Посольство России в Эстонии и Председателю комиссии по делам СНГ и связям с соотечественниками Государственной думы РФ. Основные положения документа были включены в заключительные документы региональной конференции российских соотечественников, проходившей в августе в Латвии.
Ниже приводится полный текст документа, составленного Центром информации по правам человека в Эстонии.

 

Юридический анализ проекта ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О РОССИЙСКИХ СООТЕЧЕСТВЕННИКАХ ЗА РУБЕЖОМ»

 

1. Что изменилось?

Если сравнить проект закона с ныне действующим Федеральным законом "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", то в глаза в первую очередь бросается следующее:

1) Загадочным образом исчезла статья 15 «Поддержка соотечественников в области основных прав и свобод человека и гражданина». Из чего можно сделать вывод, что на защиту основных прав и свобод соотечественников со стороны России рассчитывать больше не приходится. Хотя, справедливости ради, надо отметить, что и в ныне действующем законе есть ссылка на «учёт законодательства иностранных государств», которая делает эту статью более чем декларативной. Например, если законодательство иностранного государства прямо предусматривает нарушение основных прав соотечественников, то Россия, с учётом его, уже никакой помощи соотечественникам оказывать не будет.

2) В ныне действующей редакции закона (п. 2 ст. 1) соотечественники разделены на 4 категории:
– граждане России;
– бывшие граждане СССР, проживающие на территории СССР;
– эмигранты, проживающие в Дальнем Зарубежье;
– потомки лиц, вышеуказанных трёх групп, за исключением лиц титульной национальности иностранных государств.
Права соотечественников также различаются в зависимости от того, к какой из групп они принадлежат. В проекте же (ст. 1) в соотечественники записаны все лица, являвшиеся в прошлом гражданами (подданными) Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, признающие свою духовную и культурную связь с ней, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Таким образом, зарубежные российские граждане из числа соотечественников выпали. Остальные группы сохранились и к ним ещё добавились (теоретически) потомки соотечественников титульной национальности иностранных государств, если последние признавали свою культурную связь с Россией. В итоге, понятие российских соотечественников стало ещё более размыто, чем оно было.

3) Серьёзной новеллой стало значительное упрощение порядка въезда и пребывания в России (ст. 13) и упрощённый порядок предоставления российского гражданства (ст. 12). По сути, речь идёт о безвизовом режиме. А с учётом изменений, указанных выше, все лица титульных национальностей бывших республик СССР, нелегально проживающие в России, смогут с принятием этого закона беспрепятственно легализоваться в ней как российские соотечественники и получить на этом основании в льготном порядке гражданство РФ.

4) Не менее серьёзным изменением является содействие переселению соотечественников (ст. 10, ст. 11). Здесь уже предполагается государственная программа с соответствующим финансированием, и закон отходит от своей нынешней декларативности.

5) В проекте также выделана особая роль в помощи соотечественникам приграничных местных самоуправлений.
 

2. Что сохранилось?

1) Большинство статей закона по-прежнему остались декларативными. Чиновник при их помощи может обосновывать расход средств, но того же чиновника нельзя обязать ничего сделать против его желания.

2) Сохранились порядок признания соотечественником и основания подтверждения признания соотечественником. В проекте также предполагается наличие некоего удостоверения, форма и порядок получения которого должны быть установлены Правительством. Ныне действующий закон был принят ещё в 1999 году, но за 9 лет не появилось ни одного счастливого обладателя этого удостоверения. Основания думать, что сейчас что-то изменится - тоже нет.

3) Сохранились статьи «Поддержка соотечественников в экономической и социальной областях» (ст. 7, бывш. 16), «Поддержка соотечественников в области культуры, языка и образования» (ст. 8, бывш. 17), «Поддержка соотечественников в области информации» (ст. 9, бывш. 18). Содержание статей также не претерпело существенных изменений. Впрочем, также как и их декларативность.

4) Также почти без изменений осталось распределение полномочий между Российской Федерации и её субъектами (ст. 15, ст. 16).

5) Остались статьи о «Предоставление льгот и преимуществ соотечественникам и их организациям, физическим и юридическим лицам Российской Федерации, иностранным лицам и организациям, оказывающим поддержку соотечественникам» (ст. 20) и о «Представительство интересов соотечественников в органах государственной власти Российской Федерации» (ст. 22).
 

3. Вывод

В целом проект такой же декларативный, как и ныне действующий закон. Исходя из этого, нет уверенности, что новый закон будет эффективней предыдущего.

Также не вселяет оптимизма то, что понятие соотечественника стало ещё более размытым. Принято считать, что российские соотечественники – это люди русской культуры, и культуры коренных народов РФ. Таких за пределами Росси 25-30 миллионов. По проекту же соотечественник любой, чей предок имел подданство Государства Российского. Получается, что это все жители СССР и их потомки, а также население Польши и Финляндии, т. е. уже не 25-30 миллионов, а 150-200. Не слишком ли большую ношу Россия на себя взваливает?

К положительным моментам можно отнести возможность безвизового въезда и безграничного пребывания на территории России для российских соотечественников, предоставление гражданства в льготном порядке, а также возможности по репатриации.
 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Конкретные предложения по внесению изменений в действующий Закон о государственной политике в отношении соотечественников за рубежом от 1999 г. Желательно, чтобы при этом вносимые предложения увязывались с конкретными статьями данного Закона. Может быть, следует принять совершенно новый закон, привязанный к современным реалиям?

1) В Закон должна быть возвращена ст. 15 «Поддержка соотечественников в области основных прав и свобод человека и гражданина». Из ныне действующей редакции убрать из ч. 2 «с учетом законодательства иностранных государств и принадлежности соотечественников к группам, предусмотренным настоящим Федеральным законом». Права человека являются универсальным понятием, поэтому при их защите ссылка на местное законодательство, которое может сводить их на нет, неуместно.

2) В предпоследнем абзаце ст. 8 в начале фразы говорится о том, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации способствуют получению соотечественниками, наравне с гражданами Российской Федерации среднего и высшего профессионального образования. В конце же абзаца всплывает какая-то квота для иностранных студентов. Так к кому приравниваются соотечественник – к российским гражданам, или к иностранным студентам? Здесь должно быть чётко указано, что зарубежные соотечественники имеют по меньшей мере равные права с российским гражданами в получении образования. Например, право на бесплатное образование там, где оно бесплатно для российских граждан и т. д.

3) Также необходимо предоставить российским соотечественникам активное избирательное право для участия в референдумах, а также в выборах президента и Государственной Думы.

2. Есть ли необходимость более четкой регламентации понятия "соотечественник"? Если да, то каким образом?

Необходимость есть и очень острая.

Считаем, что из проекта закона разумно выведены из-под определения «соотечественник» зарубежные российские граждане. Они по конституции имеют такие же права, что и граждане, проживающие в России, и их статус не нуждается в дополнительной правовой регуляции в рамках рассматриваемого закона.

Тем не менее, понятие «соотечественник» нельзя оставлять в таком широком понимании, как оно представлено в проекте Закона. Исходя из этого, оно должно быть ограничено, по крайней мере, требованием к знанию русского языка как государственного языка Российской Федерации. Подобное ограничение, хоть и небезупречно, но объективно, пропорционально и полностью соответствует современным нормам международного права. При этом можно даже не менять указанное в ст. 1 определение понятия «соотечественник», а просто добавить в перечень Оснований для подтверждения принадлежности к российским соотечественникам за рубежом (ст. 6) ещё один пункт: владение русским языком. Но из этого требования, безусловно, необходимо делать исключение для лидеров общественного мнения и активистов зарубежных диаспор, а также для тех, кто по объективным показаниям (например, возраст, инвалидность) могут иметь проблемы с тестированием.
Человек, получивший статус соотечественника, должен будет получить возможность приобретения российского гражданства в рамках простой административной процедуры при въезде в Россию на ПМЖ.

3. Есть ли необходимость выдачи специального удостоверения "соотечественника"? Если да, то по возможности обосновать целесообразность этого.

Быть российским соотечественником – это не обязанность, а право. Отсюда есть необходимость подтверждения желания это право реализовать. Выдавать соответствующее удостоверение соотечественникам однозначно необходимо.

Удостоверение соотечественника может служить как основанием для облегченного приобретения российского гражданства, так и для безвизового въезда на территорию РФ.

Одновременно с этим следует установить, что в финансируемых в рамках Закона культурных и образовательных мероприятиях, которые осуществляются за пределами РФ, реципиентами могут выступать любые лица, которые считают себя соотечественниками, без того, чтобы проходить особую процедуру признания и/или получения удостоверения.

4. Как улучшить привлекательность Госпрограммы по переселению с точки зрения ее целей, задач и принципов?

Основной недостаток Госпрограммы:
• меры разрабатываются без участия потенцоальных переселенцев и их организаций;
• без проведения экспертизы;
• без проведения социальных исследований среди соотечественников – потенциальных переселенцев и среди населения регионов РФ.

До проведения специальных исследований, можно предложить следующую предварительную (рабочую) классификацию репатриантов:

1. Беженцы – из «горячих точек», регионов этнических чисток, жертвы агрессивной дискриминации и т.п.
2. Мигранты – из стран «ближнего» и «среднего» зарубежья, жертвы мягкой/косвенной дискриминации, (социально-психологический дискомфорт, экономическое давление и т.п.)
3. Специалисты – из разных регионов, но гл. образом из «дальнего» зарубежья, ценные для народного хозяйства РФ, инновационных программ и проч.

Ясно, что ситуация и мотивация групп весьма отличаются, и в принципе требуют совершенно разного подхода и целевых программ.

БЕЖЕНЦЫ. Для этой группы первична негативная мотивация переезда в РФ – в буквальном смысле, спасение жизни. Они будут благодарны за любую помощь и поддержку и скорее всего готовы (особенно на первых порах) поселяться в регионах, которые им предложат. Создается впечатление, что до сих пор Госпрограмма имела в виду именно эту специфическую категорию.

МИГРАНТЫ. Самая массовая категория, к тому же различающаяся территориально (Прибалтика – Средняя Азия – Кавказ), по возрастам (молодежь – активный средний возраст – пожилые и пенсионеры), по квалификации и т.д. Негативные факторы, потенциально могущие подтолкнуть эту группу к репатриации, очевидны: государственная и бытовая русофобия, отсутствие качественного образования на русском языке, искусственно сниженная конкурентоспособность и ощущение гражданской второсортности, перспективы ассимиляции детей.

Однако, несмотря на факторы негативного давления, ситуация этих людей в целом стабильная, и для решения о репатриации они нуждаются в серьезных стимулах и мотивах. Бессмысленно ожидать, что репатрианты согласятся жертвовать уровнем и качеством жизни: например, жители европейских городов поедут в места с недостаточно развитой инфраструктурой; или согласятся с потерями в зарплате и доходах; или поедут в регионы, где невозможно найти применение своей квалификации; наконец, если вопросы жилья не будут четко и гарантированно оговорены. В конце концов, ведь и в позднем СССР целенаправленно использовались позитивные стимулы миграции.

СПЕЦИАЛИСТЫ. Это относится в первую очердь к возвращению потерянного в прошлые годы интеллектуального «капитала» - интеллектуальной элиты. Это могут быть как уже признанные «светила» научного труда, так и поколение талантливых ученых и специалистов среднего возраста и молодежи. Для этой категории необходимо создавать особые условия для их дальнейшего роста и развития, а также эффективной реализации их потенциала в народном хозяйстве с непременным адекватным вознаграждением и признанием. Немаловажную роль в этом может сыграть и содействие конкуренции между региона по разработке и внедрению иновационных программ по интеграции и адаптации переселенцев, которые были бы привлекательны для специалистов и мигрантов.

С этой целью необходимо создать законодательную базу, которая бы в высшей степени учитывала региональные интересы и особенности и содействовла региональным инициативам. В идеале, требуется создание сети специальных агенств, которые ответственны за изучение ситуации (отдельно по регионам), создание позитивных стимулов и организацию переселения и последующего устройства каждой конкретной семьи и индивида. Именно так решали проблему массовой миграции и адаптации репатриантов во Франции после Алжирской войны и в Израиле на протяжение десятилетий.

Решение этих проблем и доведение их до сведения широких масс, безусловно, повысит привлекательность программы по переселению.

5. Конкретные предложения к проекту Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2009-2011 годы. По возможности подробнее.

Пока проекта нет и предложение делать сложно. Понятно, что у российских соотечественников очень большие проблемы с нарушением их прав человека местными властями. Причём в совершенно разных сферах: начиная от доступа к правосудию и заканчивая дискриминацией. Было бы неплохо, если бы МИД учёл в программе возможность финансирования оказания соотечественникам правовой помощи, в том числе и для обращения в Европейский суд по правам человека.

6. Конкретные предложения, которые могли бы реально способствовать консолидации организаций соотечественников.

Здесь можно было бы выделить два основных момента:
1. Разделение сфер деятельности и ответственность за свой участок работы;
2. Координация действий и взаимовыручка.

 

Алексей Семенов
Директор
Центр информации по правам человека
Апрель 2008 г., Таллин, Эстония

Негативные факторы, потенциально могущие подтолкнуть эту группу к репатриации, очевидны: государственная и бытовая русофобия, отсутствие качественного образования на русском языке, искусственно сниженная конкурентоспособность и ощущение гражданской второсортности, перспективы ассимиляции детей.

Здесь Семенов мог бы добавить, что действию этих безусловно гланых факторов МЕШАЮТ сами дискриминируемые, которые активно сопротивляются дискриминации, участвуя во внутриполитической жизни общества несмотря на чинимые к этому препятстия.

Поэтому заказчики этой программы, если они надеются вызвать массовые переселения, должны быть заинтересованы в ликвидации политической жизни среди российской диаспоры, в сегрегации и ослаблении укоренения русских в диаспоре."
http://rus.delfi.ee/projects/opinion/article.php?id=20000679&s=1&com=1&no=1520

ОД "Наша Партия - Партия Справедливости Эстонии", на уровне общественной организации, с апреля 2008 года занимается Дополнениями к программе переселения. Проведено огромное кол-во встреч с потенциальными переселенцами, в т.ч. и с руководителями бизнес-структур, желающих основать/перенести свой бизнес в Россию. На основании этих переговоров, опять же на уровне общественного движения, подготовлены наши замечания и предложения к Программе переселения, где основной упор делается на внесении в Программу ознакомительных (адаптационных) периодов, а также на бОльшее участие бизнеса, не менее государства, заинтересованного в квалифицированной/легкообучаемой рабочей силе. Кроме того налажены рабочие контакты с руководством ряда предприятий Ленинградской области. С понедельника, 13-ого октября 2008 года, начнёт работу Инфоцентр по работе по контракту (первый ознакомительный этап) в России.
Готовы на сотрудничество в этом направлении с Центром по правам человека.

ОД "Наша Партия - Партия Справедливости Эстонии" Ваши замечания и предложения к Программе переселения, где основной упор делается на внесении в Программу ознакомительных (адаптационных) периодов, где можно почитать. Спасибо заранее